Introduction
Les citoyens français, lors du Grand Débat national, ont exprimé le besoin d’une plus grande proximité et lisibilité de l’action publique. Dans sa déclaration du 25 avril 2019, le Président de la République a affirmé sa volonté d’ouvrir un « nouvel acte de décentralisation adapté à chaque territoire ». Ainsi, est né le l’avant-projet loi «3D » qui a pour objectifs de :
- Parfaire la Décentralisation : pour rendre plus lisible et plus efficace l’action publique
- Promouvoir la Différenciation pour s’assurer que chaque territoire dispose de lois et règlements adaptés à ses spécificités
- Renforcer la Déconcentration : pour rendre l’État plus proche du terrain et mieux adapter les prises de décisions aux réalités locales
L’un des principaux intérêts de ce texte est qu’il résume clairement la doctrine de l’État en la matière.
En matière de transfert de compétences, trois points essentiels sont à retenir :
- Les transferts de compétences peuvent s’envisager « dès lors qu’il existe des bonnes raisons d’estimer que la politique publique serait mieux exercée par une collectivité territoriale que par l’État » ;
- Lorsque le transfert se fait, il doit être « complet », c’est-à-dire que l’État ne doit garder « aucun service » ;
- La collectivité bénéficiaire du transfert doit disposer de « leviers de financements, sur lesquels il lui revient d’arbitrer en fonction des priorités qu’elle se fixe ».
L’avant-projet de loi rappelle que le transfert de compétences n’est pas le seul modèle. Il restera toujours possible d’user de la délégation de compétences de l’État vers les collectivités ou de la contractualisation, « par laquelle l’État et la collectivité déterminent des objectifs à atteindre en contrepartie d’un soutien financier ».
Suite aux discussions, l’avant-projet de loi « 3D », est devenu avant-projet de loi « 4D » avec l’ajout par le Premier ministre Jean CASTEX, du « D » la « décomplexification ». Pour la Ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales, ce concept devra imprégner « l’ensemble des trois autres et commander l’ensemble des mesures qui seront prises dans ce texte.
L’avant-projet de loi, préfigurant au projet de loi qui devrait être examiné avant l’été 2021, a pour ambition d’opérer une transformation pragmatique des relations entre l’Etat et les collectivités territoriales. Il se devrait se traduire par une :
- Décentralisation
- Déconcentration
- Différenciation
- Décomplexification
Principales mesures de ce texte
Auditionnée jeudi 17 décembre 2020 par la Délégation aux collectivités territoriales du Sénat, Jacqueline GOURAULT a présenté les principales mesures de ce texte :
L’avant-projet de loi relatif à la différenciation, à la décentralisation, à la déconcentration et portant diverses mesures de simplification de l’action publique locale comprend sept grands chapitres, dont un visant à "décomplexifier" l’action publique.
Ainsi, l’État projette de transférer aux collectivités de nouvelles compétences dans plusieurs domaines. L’avant-projet de loi a pour ambition de :
- Ancrer le principe de différenciation dans la loi
- Donner aux élus locaux de nouveaux pouvoir normatifs
- Renforcer le rôle et l’efficacité des conférences territoriales de l’action publique
- Élargir les dispositifs de participation citoyenne
- Permettre au conseil municipal de consulter la population avant la création des communes nouvelles
MESURES RELATIVES A L’OUTRE-MER
- Expérimenter un état de calamité naturelle pour les territoires ultramarins afin de permettre la reconstruction et l’indemnisation en présumant de la force majeure ou de l’urgence.
- Renforcer la formation professionnelle dans les régions d’outre-mer pour permettre à chacune des régions d’outre-mer la création d’un EPIC en matière de formation professionnelle, placé sous sa tutelle.
- Finaliser le transfert du foncier via l’agence des cinquante pas géométriques aux Antilles (accélérer la régularisation du foncier, clarifier la notion de risques pour permettre la régularisation, prolonger de 10 ans la durée de vie des agences en leur confiant des compétences d’aménagement).
- Faciliter le fonctionnement des CESECE en Guyane et en Martinique en supprimant l’obligation de subdivision en deux sections des conseils économiques, sociaux, environnementaux, de la culture et de l’éducation (CESECE) de Guyane et Martinique.
Des expérimentations, avec des transferts volontaires, seront menées dans cinq champs de politique publique :
- la transition écologique,
- l’urbanisme et le logement,
- la cohésion sociale,
- la santé,
- l’éducation
1. Transition écologique
La loi 4D a pour objectif de clarifier les rôles de chef de file des collectivités sans modifier la répartition actuelle des compétences. Deux chapitres sont concernés :
Les transports :
- Donner aux intercommunalités la capacité de diminuer la pollution liée à la circulation routière, avec la création au bénéfice des intercommunalités d’un pouvoir de police administratives en matière de zones à faibles émission (ZFE).
- La décentralisation des routes nationales est un processus qui a débuté en 1972 (55 000 kilomètres transférées), poursuivi en 2004 (18 000 km) au profit des départements. L’État envisage aujourd’hui de transférer 1 200 kilomètres supplémentaires. Cette opération sera fondée sur le volontariat des collectivités départementales. Cependant, il s’agit là d’une première étape. A partir de 2023, des régions volontaires pourront, par voie d’expérimentation, gérer les routes nationales.
- L’Etat souhaite aussi que les collectivités bénéficient d’un accès privilégié au CEREMA. Le Centre d’études et d’expertise sur les risques, l’environnement, la mobilité et l’aménagement est aujourd’hui essentiellement à la disposition de l’Etat. Il pourrait être utile aux collectivités dans l’entretien des « ports, routes et de l’hydrologie ».
La lutte contre le réchauffement climatique et la préservation de la biodiversité :
- L’avant-projet de loi 4D prévoit le transfert de l’intégralité du réseau Natura 2000 aux régions. Ce transfert pourra aussi concerner le Fonds chaleur et le Fonds économie circulaire de l’ADEME. Une structure sur laquelle le préfet de région aurait davantage prise. Il deviendrait, dans l’avant-projet de loi 4D, le délégué territorial de l’ADEME.
- Le texte incite à anticiper le recul du trait de côte, avec la création d’un cadre juridique clair pour permettre des projets de recomposition littorale et d’urbanisme transitoire.
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2. L’urbanisme et le logement
- Le texte prévoit d’expérimenter une délégation complète de compétences en matière de logement, en donnant aux EPCI (Établissement public de coopération intercommunale) la possibilité de se voir déléguer en bloc les aides à la pierre, l’hébergement, le DALO (Droit au logement opposable), le contingent préfectoral et la réquisition.
- Renforcement des outils de « recyclage urbain », en ouvrant droit à des outils renforcés de maîtrise foncière, budgétaire dans les projets partenariaux d’aménagement (PPA) et les grandes opérations d’urbanisme (GOU)
- Volonté d’accélérer la récupération des biens abandonnés situés en centre-ville
- Renforcement des organismes de foncier solidaire
- Le texte prévoit aussi une extension de l’expérimentation sur le blocage des loyers à de nouveaux territoires et pour trois ans supplémentaires, c’est à dire jusqu’en 2024.
- Créer un contrat de cohésion des territoires définissant les objectifs et les priorités en matières de développement du territoire.
- Donner un cadre légal aux Frances Services
3. Cohésion sociale
- Jacqueline GOURAULT souhaite par ailleurs, dans l’avant-projet de loi 4D, que les communes décident elles-mêmes, par simple délibération, des documents nécessaires à l’inscription des élèves à l’école.
- L’expérimentation de la recentralisation du financement et de l’attribution du RSA, en principe assurée par les départements, figure elle aussi dans l’avant-projet de loi 4D.
- Donner aux départements un rôle de chef file pour l’habitat inclusif et l’adaptation du logement au vieillissement
- Améliorer la gouvernance de la protection de l’enfance par la création d’un GIP (groupement d'intérêt public) réunira des fonctions de protection de l’enfance aujourd’hui segmentées entre plusieurs organismes
4. Santé
- Les communes et les départements pourront bénéficier de facilités pour recruter du personnel soignant dans les centres de santé qu’ils gèrent, ou financer des établissements de santé publics ou privés.
- Accroître la place des élus dans la gouvernance des ARS (Agence régionale de santé). Les Agences Régionales de Santé (ARS), jugées trop bureaucratiques par nombre d’élus, vont être revues et corrigées. Elles seront pourvues d’un conseil d’administration, en lieu et place de l’actuel conseil de surveillance. La nouvelle instance sera présidée par le préfet de région. Il aura à ses côtés trois vice-présidents, dont deux seront issus des collectivités territoriales. Au total, les élus locaux pèseront pour un tiers au sein du conseil d’administration des ARS.
- Permettre aux collectivités de financer les établissements de santé
- Permettre aux départements de contribuer à la politique de sécurité sanitaire
5. Éducation
L’avant-projet de loi 4D prévoit un transfert de l’ensemble de la médecine scolaire aux départements. Une opération que la ministre juge en parfaite cohérence avec la responsabilité que ces collectivités exercent déjà en matière de protection maternelle et infantile. Les intendants des collèges et des lycées passeront de ce fait dans le giron respectivement des départements et des régions.
MESURES DE SIMPLIFICATION ET GOUVERNANCE DES COLLECTIVITES EN PERIODE DE CRISE
- Simplifier l’action publique locale
- En facilitant le partage de donnée entre administration publique.
- En élargissant aux syndicats mixtes et aux EPL (Entreprise publique locale) le droit préemption des terres agricoles sur les aires d’alimentation des captages d’eau potables.
- Améliorer la transparence des entreprises publiques locales
- En renforçant le contrôle par les assemblées délibérantes.
- En renforçant le rôle des commissaires aux comptes.
- Garantir la continuité du fonctionnement des collectivités en cas de crise
- En permettant en cas de nouvelle crise, sans avoir à repasser par la loi, l’activation des modalités exceptionnelles de fonctionnement des collectivités déployées en 2020.
Conclusion
Le gouvernement doit transmettre l'avant-projet de loi "4D" au Conseil d'Etat, en vue d'un examen en conseil des ministres début février 2021. La décentralisation y est vue sous le prisme de la différenciation : l'exécutif entend toujours faire du "sur-mesure" sur les territoires. Pour aller dans ce sens : des expérimentations (logement, RSA, routes) et des transferts à la carte (routes, petites lignes ferroviaires et gares) sont prévus. Mais plusieurs transferts de compétences obligatoires (médecine scolaire, Natura 2000) sont aussi au programme. Par ailleurs, une foule de mesures techniques sont inscrites dans le projet de loi (en matière d'urbanisme ou de simplification administrative). C'est ce que vient de révéler la ministre de la Cohésion des territoires, qui porte la réforme.
Laurent Burgoa, sénateur LR du Gard s’est ainsi interrogé sur le manque de garanties au niveau financier, s’il n’était pas inscrit dans la loi que : « les transferts financiers seront à la hauteur des transferts de compétences ». Question à laquelle Jacqueline GOURAULT a répondu que dans la Constitution, il est inscrit qu’il y a compensation des transferts de l’État vers les collectivités. Cependant, au cours de son audition, Jacqueline GOURAULT a précisé que le texte ne comportait pas de volet financier. Ce qui a suscité l’interrogation des sénateurs.
Enfin sur la question du calendrier, la ministre de la Cohésion des territoires et des Relations avec les collectivités territoriales a annoncé que le texte serait présenté en Conseil des ministres début février 2021.
Credits:
Inclut une image créée par Rob - "African American Family"