„Ich denke, wir sollten viel mehr über die Chancen reden, die sich gegenwärtig ergeben und das wird nicht für ewig so sein. Es kann gut sein, dass die Zinsen wieder steigen. Aber zurzeit ist die Situation so wie sie ist und da müssen wir über die Chancen reden, die darin liegen für eine oder zwei Generationen dieses Land wie es oft in den Sonntagsreden heißt, wirklich zukunftsfest zu machen. Und wir können das gerade zu einem Spottpreis realisieren.“ Dies sagte Moritz Schularick Anfang September 2021 zu den Chancen, die sich aus der damaligen Niedrigzinsphase ergaben. Dies war allerdings vor dem Ukrainekrieg und dem Anstieg der Inflationsrate. Der Erhöhung der Staatsschulden steht in Deutschland die sogenannte Schuldenbremse im Weg. Mit diesem Beitrag möchten wir einen möglichen Reformansatz für die deutsche Schuldenbremse näher vorstellen, welcher es ermöglichen würde Investitionen für zukünftige Herausforderungen zu tätigen und dazu beitragen könnte die deutschen Staatsfinanzen auch langfristig nachhaltig zu gestalten.
Laut Bundesfinanzministerium dient die Schuldenbremse der Sicherung der langfristigen Tragfähigkeit der Haushalte von Bund und Ländern, sowie der Sicherung der finanziellen Handlungsspielräume zur Erfüllung der staatlichen Aufgaben. So ist es im Grundgesetz in Artikel 109 festgeschrieben. Artikel 115 erläutert näher, dass der Bund strukturell, also unabhängig von der konjunkturellen Lage nur Nettokredite im Rahmen von 0,35% des Bruttoinlandproduktes vornehmen darf. Zugrunde liegen der Schuldenbremse etwa die Annahme, dass ein zu hoher Schuldenstand die Zahlungsfähigkeit des Staates gefährde, die Zinsbelastung steigen ließe oder zu Inflation führe. Allerdings muss angemerkt werden, dass die Gefahr der Zahlungsunfähigkeit bei hohem Schuldenstand vor allem Staaten trifft, die sich zu Großteil in Fremdwährung verschuldet haben. Ein Beispiel ist Argentinien, 80% der Schuldenlast liegen hier in Fremdwährung (siehe Dominguez Cardoza, Trebesch 2019: 9f.). Ein weiterer Grundgedanke, der der Schuldenbremse zugrunde liegt, ist die hohe Zinsbelastung. Angenommen wird dabei vielfach, dass diese nur dann tragbar ist, wenn der Schuldenstand nicht zu hoch ist. In der aktuellen Niedrigzinsperiode allerdings, sanken die Zinsausgaben des Bundes deutlich schneller als die Staatsschuldenquote, von 70 Milliarden Euro 2012 auf nur 34 Milliarden Euro im Jahr 2019 (IWD 2021). Gerade diese Tatsache führt in letzter Zeit zu Diskussionen, ob nicht die Schuldenbremse gelockert werden sollte, grade weil es an Investitionen in Deutschland fehlt und Schulden besonders in der momentan herrschenden Niedrigzinsphase eine günstige Finanzierungsquelle sind (IWD 2021). Eine Grafik die diesen Zusammenhang anschaulich darstellt, ist hier zu finden https://www.iwd.de/artikel/deutschlands-schulden-steigen-496809/.
So liegt also in einer weitverbreiteten Vorstellung der Weg zu nachhaltigen Staatsfinanzen in der Vermeidung von Schulden und einem damit ausgeglichenen Staatshaus- halt. Grade in den Reihen konservativer Parteien, wird regelmäßig auf die Einhaltung der Schuldenbremse gepocht. Mark Hauptmann, Vorsitzender der Jungen Gruppe der CDU/CSU Bundestagsfraktion sagte am 26.01.2021 etwa: „(...) die Schuldenbremse hat sich bewährt (...). Wir müssen im nächsten Jahr zu den normalen Regeln der Schuldenbremse zurück. Denn die Stabilität der Staatsfinanzen ist entscheidend für die Chancengleichheit der künftigen Generationen (...)“. Allerdings muss darauf hingewiesen werden, dass auch die Vernachlässigung von Investitionen negative Wirkungen auf die Gerechtigkeit zwischen den Generationen haben kann. Vor allem dann, wenn im Rahmen von Sparmaßnahmen auf Investitionen in den zukunftsorientierten Ausbau der Infrastruktur verzichtet wird. Entscheidend bei Staatsschulden sei immer die Frage, wofür diese aufgenommen würden, wenn es um die Frage der Generationengerechtigkeit gehe (Holtfrerich 2015:8f.). Dass in Deutschland beispielsweise in dem für zukünftige Generationen besonders wichtige Bildungssektor ein hoher Investitionsstau herrscht zeigen Zahlen des Deutschen Städte und Gemeindebundes, der allein in diesem Bereich einen Investitionsstau von etwa 46,5 Milliarden Euro ausmacht (DstGB (Deutscher Städte- und Gemeindebund 2021).
Dazu gibt es weitere Entwicklungen vor denen Deutschland steht und die hohe Investitionen erforderlich machen, um diesen zu begegnen. Zu nennen sind in diesem Zusammenhang vor allem der klimagerechte Umbau der deutschen Wirtschaft und der sich in den nächsten Jahren beschleunigende Demographische Wandel. Allein die voll- ständige Dekarbonisierung Deutschlands könnte Investitionen von rund 5 Billionen Euro erfordern, damit dieses Ziel wie geplant im Jahr 2045 erreicht wird. Außerdem werden neue Fachkräfte erforderlich sein, ebenso wie Investitionen in Weiterbildung für Beschäftigte in Branchen, die vom Strukturwandel betroffen sein werden. Der de- mographische Wandel wiederum wird in den nächsten Jahren höhere Zuschüsse des Bundes erfordern, der jetzt schon allein für die Rentenversicherung über 100 Milliarden Euro zuschießen muss, was über 29% des Bundeshaushaltes ausmachte (Zinskosten im Vergleich 3,5%) (Sigl-Glöckner et al. 2021:7). So sinkt die Zahl der Erwerbstätigen relativ zu der Zahl der Rentenempfängerinnen. So ist nach Ansicht von Sigl-Glöckner et.al gut bezahlte Beschäftigung, die staatliche Zuschüsse in das Sozialsystem minimiert ein zentraler Baustein für tragfähige, nachhaltige Staatsfinanzen (Sigl-Glöckner et al. 2021:8). Damit einher geht, dass der bisherige Fokus der deutschen Fiskalpoitik von der Begrenzung der Schuldenquote und damit der Zinszahlungen (die momentan kein Problem darstellen, siehe oben) gelöst und darauf gerichtet werden muss eine Vollauslastung des Arbeitsmarktes zu erreichen. Auf diesem Weg lassen sich, wie bereits beschrieben, die Zuschüsse in die Rentenkasse begrenzen und somit die Staatseinnahmen maximieren, womit sich die Investitionsbedarfe zur Bewältigung der anstehenden Herausforderungen finanzieren lassen.
Die aktuelle Ausgestaltung der Schuldenbremse (anschauliche grafische Darstellung unter diesen Link zu finden:https://www.dezernatzukunft.org/schuldenbremse-101/) steht dem Ziel eines voll ausgelasteten Arbeitsmarktes entgegen, für den eine expansive Fiskalpolitik nötig wäre. Momentan begrenzt die Schuldenbremse die Höhe der jährlichen Nettokreditaufnahme in Abhängigkeit der konjunkturellen Lage. Ist die Wirtschaft im Aufschwung, dürfen weniger Schulden gemacht werden. Liegt ein Abschwung vor, dürfen mehr Schulden gemacht werden. Zentral dafür ist die Konjunkturkomponente, deren Ausgestaltung ein einfaches Gesetz ist und somit nicht die zwei Drittel Mehrheit für eine Änderung benötigen würde. Die Bestimmung darüber, ob die Wirtschaft im Auf- oder Abschwung ist, geschieht über die Berechnung des Produktionspotenzials. Dies ist eine Größe, die nur durch ein makroökonomisches Verfahren geschätzt werden kann, dass das Potenzielle Arbeitsvolumen, den Kapitalstock und den Trend der totalen Faktorproduktivität umfasst. Grade der Faktor des Arbeitsvolumens ist dabei schwer zu erfassen, denn die Frage, die hier zu klären ist, ist: Wie viel Arbeit haben wir? Dies wird geschätzt durch die Bevölkerung (wie viele können arbeiten?), Trend Partizipationsquote (wie viele von diesen nehmen im Schnitt am Arbeitsmarkt teil?), Trend Arbeitsstunden (wie viel Arbeiten Arbeitnehmer in h) und der NAWRU (wie viele sind im Trend nicht arbeitslos).
Dieses Verfahren in der aktuellen Ausgestaltung der Schuldenbremse hat Folgen für den Arbeitsmarkt. Durch die zentrale Rolle des Produktionspotenzials, welches ein historisches Mittel des BIP (Bruttoinlandsprodukt) abbildet, wird immer der Blick in die Vergangenheit bemüht. Das bedeutet für den Arbeitsmarkt, dass wenn Menschen in einem Maß wie in der Vergangenheit berufstätig sind, auch die Wirtschaft bereits als ausgelastet gilt und so viele Frauen nicht arbeiten oder viele Menschen ungewollt in Teilzeit bleiben (Sigl-Glöckner 2021). Außerdem werden die Parameter, die zur Berechnung herangetragen werden von Technokraten festgelegt. Es mangelt also auch an demokratischer Legitimation, denn die Frage der Höhe der Neuverschuldung sollte politisch getroffen werden. Außerdem erzwingt die Schuldenbremse durch die NAWRU (non- accelerating wage rate of unemployment) ein bestimmtes Niveau an Arbeitslosigkeit, denn die NAWRU stellt die Arbeitslosenquote dar, bei der die Löhne grade noch nicht steigen und damit auch nicht die Inflation, den fällt die Arbeitslosenquote unter die NAWRU haben in der Theorie die Arbeitnehmer*innen aufgrund des knappen Arbeitsangebotes zu viel Verhandlungsmacht und könnten höhere Löhne durchsetzen, die zu Inflation führen können. Das heißt, jeder die Schuldenbremse ernsthaft durch- setzen will, akzeptiert eine bestimme Arbeitslosenquote. Dies steht im Widerspruch zu der Annahme des Dezernats Zukunft, dass Staatsfinanzen nur nachhaltig sind, wenn der Arbeitsmarkt voll ausgelastet ist.
Der Reformvorschlags des Dezernats Zukunft, der in diesem letzten Absatz vorgestellt wird, hat den Vorteil, dass sich dieser leicht umsetzen lässt, da nur eine Änderung eines einfachen Gesetzes notwendig wäre, welches die genaue Ausgestaltung der Schuldenbremse regelt. Durch den Reformvorschlag soll die Schuldenbremse so verbessert werden, dass politische Entscheidungen wieder ein größeres Gewicht gegenüber technokratischen bekomme würden und eine Vollauslastung des Arbeitsmarktes erreicht werden soll. Dafür sollen die Inputs, die zur Berechnung des Arbeitspotenzials angelegt werden, modifiziert werden, damit die Schätzung dem tatsächlichen Produktionspotenzial näherkommt.
- Partizipationsquote: Statt den langfristigen Trend aus der Vergangenheit mit all seinen strukturellen Benachteiligungen fortzuschreiben, der 9 Prozentpunkte geringe Erwerbsbeteiligung von Frauen impliziert, soll in der Reform der Zielwert auf 3 Prozentpunkte abgesenkt werden.
- Trend Arbeitsstunden: Etwa 5,6 Millionen Erwerbstätige arbeiten ungewollt in Teilzeit, beispielsweise wegen fehlender Betreuungsmöglichkeiten für Kinder oder zu pflegende Angehörige. Für die Reform sollen für diese Menschen 5 Arbeitsstunden mehr wöchentlich in das Potenzial aufgenommen werden.
- NAWRU: diese Größe soll komplett durch Vollbeschäftigung ersetzt werden. Das heißt Arbeitslosigkeit wird von Langzeitarbeitslosen bereinigt. Übrig bleiben dann bis zu einem gewissen Grad Kurzeitarbeitslosigkeit und konjunkturbedingte Arbeitslosigkeit, sodass die Arbeitslosenquote so bei etwa 1,2% liegen würde, statt der 3,4%, die unter der NAWRU vor- liegen. (Sigl-Glöckner et al. 2020:34f.). Mit dieser Methode wäre eine Verschuldung von 18 Milliarden Euro mehr möglich als unter der momentanen Methode. Hier liegt der Wert nur bei 1,9 Milliarden Euro. Dieses zusätzliche Geld ermöglicht Investitionen in Klimaschutz, Digitalisierung und eine Vollauslastung des Arbeitsmarktes, der grade in der Zukunft die Staatsfinanzen nachhaltig gestalten kann.
Wie bereits Moritz Schularick in seinem Anfangszitat dargestellt hat, besteht im Moment die einzigartige Chance zu einem geringen Preis Investitionen in zukünftige Herausforderungen zu realisieren. Wir sollten damit aufhören Staatsschulden als etwas rein Negatives anzusehen. Denn der aktuelle Fokus der deutschen Fiskalpolitik auf die Zinsbelastung stellt in der gegenwärtigen Niedrigzinsphase (Stand Anfang Februar 2022) nicht das größte Problem dar. Die Belastungen des Staatshaushaltes allein durch Zuschüsse zur Renten- und Sozialversicherung sind um vielfaches höher als die aktuelle Zinsbelastung des Staatshaushaltes. Eine Vollauslastung des Arbeitsmarktes ist deshalb als der Schlüssel zu nachhaltigen Staatsfinanzen anzusehen. Diese Vollauslastung erfordert eine expansivere Fiskalpolitik, die durch die beschriebene Reform der konkreten Ausgestaltung der Schuldenbremse möglich wird. Diese bildet das bestehende Produktionspotenzial genauer ab und ermöglicht so eine um ein vielfaches höhere jährliche Verschuldung, die die nötigen Investitionen für die Zukunft finanzieren kann, so dass nicht mehr nur in politischen Statements von „zukunftsfest machen“ gesprochen wird, sondern diese Aufgabe auch aktiv angegangen werden kann.
Literatur
149 Milliarden € Investitionsstau. Deutscher Städte- und Gemeindebund. https://www.dstgb.de/themen/finanzen/investitionen/149-mrd-investitionsstau/.(Stand:25.02.2022)
Deutschlands Schulden steigen (07.01.2021). Der Informationsdienst des deutschen Instituts für Wirtschaft. https://www.iwd.de/artikel/deutschlands-schulden-steigen496809/. (Stand:24.02.2022)
Dohmen, Caspar (2021): Sparen oder Investieren auf Pump: Die Schuldenfrage im Wahlkampf. https://www.deutschlandfunk.de/sparen-oder-investieren-auf-pumpdie-schuldenfrage-im-100.html. (Stand:25.02.2022)
Dominguez-Cardoza, Angelica; Trebesch, Christoph (2019): Und wieder Argentinien: Warum das Land vor dem erneuten Staatsbankrott steht. Kiel Policy Brief, Nr.130, Oktober 2019.
Holtfrerich, Carl-Ludwig (2015): Staatsschulden: Ursachen, Wirkungen und Grenzen. ZBW- Leibniz-Informationszentrum Wirtschaft- Analysen und Berichte, S.529-533.
Leue, Vivien (2021): Debatte über Modern Monetary Theory- Schulden machen, bis es quietscht. https://www.deutschlandfunkkultur.de/debatte-ueber-modern-monetary-theory-schulden-machen-bis-es-100.html. (Stand:25.02.2022)
Sigl-Glöckner, Philippa; Krahe, Max; Schneemelcher, Pola; Schuster, Florian; Hilbert, Viola; Meyer, Henrika (2021): Eine neue deutsche Finanzpolitik. Dezernat Zukunft.
Sigl-Glöckner, Philippa (2021): Warum unsere Schuldenbremse von gestern ist. https://www.wiwo.de/politik/deutschland/finanzpolitik-warum-unsere-schuldenbremse-von-gestern-ist/27484902.html. (Stand:25.02.2022)
Vortrag von Florian Schuster bei Rethinking Economics am 25.01.2022.