Comprendre la Charte africaine de la démocratie, des élections et de la gouvernance : rôles, origines et opportunités pour la société civile

1. Aperçu de l'agenda continental de la gouvernance
2. Qu'est-ce que la CADEG ?
3. Ce que couvre la Charte, ce qui lui manque
4. Ce qui motive l'adoption de la Charte
5. La Charte peut-elle conduire à une meilleure gouvernance sur le terrain, et comment la société civile peut-elle y contribuer ?

Au cours des quinze années d'existence de cette charte, l'Afrique a connu des hauts et des bas en termes de gouvernance.

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1) Aperçu de l'agenda continental de la gouvernance

Les pays africains sont souverains et responsables devant leurs propres citoyens de leur gestion des affaires publiques. Mais il existe certains principes, valeurs et "règles du jeu" comme la manière dont les élections doivent être menées qui sont convenus aux niveaux international, régional et continental. Nombre de ces normes sont adoptées sous les auspices de l'organisation continentale panafricaine, l'Union africaine.

En tant qu'organisation intergouvernementale, l'UA fait ce que ses États membres - les 55 pays africains - acceptent qu'elle fasse. Les chefs d'État ont donné à l'UA le mandat de promouvoir l'agenda de la gouvernance en général, et par exemple d'observer des élections et d'imposer des sanctions aux États en cas de changements anticonstitutionnels de gouvernement. L'UA a donc pour mandat de fixer des règles applicables à tout ce qui a trait à la responsabilité et à l'intégrité. Ce domaine d’action va de la liberté d'expression, à la validité des élections et à l'indépendance des tribunaux à la lutte contre la corruption, en passant par l'espace pour la société civile et les questions de conservation anticonstitutionnelle du pouvoir et de coups d'État militaires.

C'est par exemple la raison pour laquelle, début 2022, l'Union africaine (UA) a suspendu l'adhésion du Burkina Faso, dont les dirigeants de facto venaient d'accéder au pouvoir par un coup d'État militaire. Il s'agissait du dernier exemple en date de la longue histoire des suspensions de pays de l'UA, après la suspension du Mali à la mi-2021.

Mais demander à l'UA de jouer un rôle dans la gouvernance ne signifie pas qu'elle puisse faire respecter les règles de manière cohérente partout. Quelques semaines après le coup d'État au Mali, les militaires ont pris le pouvoir au Tchad à la mort du président Idriss Deby. Mais aucune suspension n’a été prise à l'encontre du pays : l'UA a plutôt appelé les militaires à remettre le pouvoir à un gouvernement civil. Pour certains, cela soulève bien des questions : pourquoi ? Quelles sont les règles qui régissent les décisions de l'UA dans de tels cas ? et comment sont-elles appliquées ?

Cette page est une introduction au document central de cet agenda de la gouvernance continentale : la Charte africaine de la démocratie, des élections et de la gouvernance (CADEG), qui fête ses quinze ans au début de l'année 2022. La charte expose les principales règles qui s'appliquent, non seulement aux coups d'État, mais aussi aux nombreuses autres questions et situations possibles - positives ou négatives - relatives à la gouvernance. Nous examinons ici ce qu'est la CADEG, comment elle s'inscrit dans cet agenda de gouvernance controversé mais important, et quelle est la place des organisations de la société civile lorsqu'il s'agit de mettre la CADEG en pratique.

2) Qu'est-ce que la CADEG ?

La Charte est un traité international juridiquement contraignant qui fixe les règles que les pays africains doivent suivre en matière de gouvernance. Elle a été adoptée par les pays africains à l'UA en 2007 afin de simplifier les divers engagements et déclarations de l'Afrique et de les regrouper en un seul ensemble qui puisse être plus facilement examiné et approuvé.

La CADEG fixe les objectifs que les chefs d'État ont accepté de poursuivre et dont ils sont tenus responsables. En cas de violation de certaines de ces normes - notamment en ce qui concerne les changements anticonstitutionnels de gouvernement - ils risquent d'être fustigés publiquement, de voir leur pays suspendu de l'UA, de subir d'autres sanctions ou même (dans des cas exceptionnels) de risquer une intervention militaire de l'Union.

Sur l'insistance des dirigeants de l'UA, la Charte a été "consolidée" en un traité juridiquement contraignant. Une fois le texte adopté, un certain nombre de pays l'ont signé et ratifié par le biais d'un processus qui, dans certains cas, impliquait un examen par le parlement du pays - exprimant ainsi leur engagement formel et légal envers les termes du traité.

La CADEG est entrée en vigueur en 2012, après que les quinze premiers pays l’ont signée et ratifiée, tandis que d'autres ont continué à suivre le mouvement les années suivantes. Le niveau actuel de ratifications - 35 pays sur 55 - a été atteint au début de 2022. Douze autres pays ont exprimé leur engagement en signant la charte, mais sans la ratifier encore, ce qui ne laisse que huit pays africains totalement en-dehors. Une fois que la CADEG est entrée en vigueur dans un pays, l'étape suivante est la mise en œuvre dans la pratique.

Le rôle le plus important de la CADEG est celui d'un cadre de reddition de comptes. Au niveau d'un pays, la Charte peut être utilisée comme un point de référence pour évaluer la performance du régime en termes de réalisation de ses engagements, et elle permet également des comparaisons entre des points dans le temps dans le même pays, ou avec d'autres pays. L'hypothèse claire ici est qu'une meilleure évaluation de la situation d'un pays peut le conduire à une meilleure conformité - à une meilleure gouvernance. L'existence de la CADEG permet aux partisans de cette cause et aux chercheurs de collecter et de comparer des données sur les thèmes identifiés.

Après la ratification, les États membres sont censés "domestiquer" la CADEG, c'est-à-dire la traduire et l'intégrer dans leur propre législation (nationale). Ils doivent ensuite rendre compte de leur domestication et application de la Charte, et soumettre un rapport à l'UA tous les deux ans, dans lequel ils exposent leurs progrès et chantiers ouverts. Au niveau le plus élémentaire, la CADEG peut être une source d'inspiration et un cadre de responsabilisation pour les gouvernements, leurs opposants et la société civile, afin d'examiner les priorités nationales.

Officiellement, les États membres sont censés rendre compte de leurs progrès en matière de CADEG à l'Architecture africaine de gouvernance (AGA), le mécanisme de dialogue qui rassemble tous les organes de l'UA et les communautés économiques régionales concernés par la gouvernance politique et qui a été mis en place pour accélérer la mise en œuvre de la Charte. Le secrétariat de l'AGA (situé à la Commission de l'UA) coordonne, mais ne supervise pas le travail des membres de la plateforme AGA.

3) Ce que couvre la Charte, ce qui lui manque

Le texte intégral de la CADEG est un document juridique dense, d'une vingtaine de pages, qui souligne les responsabilités des différentes parties - notamment les États et la Commission de l'Union africaine.

Elle comporte des chapitres thématiques qui présentent les principes, les grands domaines couverts et les mécanismes de mise en œuvre. En y regardant de plus près, la charte couvre un peu plus de thèmes que ces seules rubriques - ces thèmes supplémentaires sont dispersés dans le texte. Voici un aperçu de ce qu'elle aborde, avec des exemples.

La Charte aborde les différentes composantes interdépendantes de la démocratie, des droits de l'homme et de la gouvernance. Elle se concentre explicitement sur quelques domaines où la bonne gouvernance est la plus manifeste en tant que bien que les États doivent fournir, à commencer par la qualité des élections et le respect des droits politiques des citoyens. D'autres aspects tels que l'État de droit sont des objectifs sociétaux auxquels les États, mais aussi les citoyens, les organisations et le secteur privé doivent contribuer. L'engagement en faveur de l'ordre constitutionnel, qui s'oppose à toutes les formes de coups d'État militaires et de révolutions, se situe au cœur même de la démarche. Cette préoccupation figure en bonne place dans le préambule de la Charte et reflète la nature du document, adopté par des gouvernements conscients de leur propre vulnérabilité face à la tendance à la prise de pouvoir par des moyens non-légaux sur le continent.

La CADEG n'est pas seulement un engagement juridique, c'est aussi une déclaration sur la pensée des États africains au moment de la rédaction. Il aborde le pourquoi et le comment de la promotion de la gouvernance. La bonne gouvernance est encouragée dans la mesure où elle sert le développement socio-économique au sens large, et aussi dans le sens où elle constitue un moyen de prévenir les conflits. Des rôles sont attribués à l'Union africaine, à certains de ses organes, aux États membres ainsi qu'aux communautés économiques régionales (CER).

L'omission la plus cruciale - mais compréhensible puisque le document a été rédigé dans les années 2000 - est certainement la place des technologies numériques dans les dynamiques de gouvernance. On estime qu'au cours des quinze années qui se sont écoulées depuis l'adoption de la CADEG, le pourcentage de citoyens d'Afrique subsaharienne ayant accès à l'internet a presque décuplé, passant de 3,5% à environ 30%.

L'utilisation des technologies par les citoyens, les organisations de la société civile et les gouvernements sur le continent, a eu des effets significatifs sur les processus électoraux au cours des deux dernières décennies. Par exemple, les approches répressives de gouvernements qui coupent l’accès à internet, l'introduction d'une taxe sur les médias sociaux et le ciblage des activistes en ligne dans certains pays ont pu engendrer une atteinte à la liberté d'expression et de participation. De même, l'utilisation abusive des technologies numériques par les agents politiques pour manipuler les faits affecte la confiance des gens dans les institutions et entre eux. Les plateformes de médias sociaux ont tiré parti de la montée de la désinformation, et contribué à polariser les discussions politiques, ce qui a exacerbé la tendance à des élections faussées et l'insécurité.

Malgré cela, la CADEG ne prévoit aucune mesure concrète pour sauvegarder la participation en ligne des citoyens, ni aucun cadre réglementaire en la matière, et elle n'a pas défini les responsabilités des États membres en ce qui concerne l'utilisation des technologies émergentes pour renforcer la démocratisation. Bien qu'elle encourage le développement et l'utilisation des TIC en vertu de l'article 27, elle ne va pas jusqu'à englober la gouvernance numérique, la sécurité en ligne, la liberté d'expression numérique et la cyber-sécurité. Les gouvernements nationaux et l'UA élaborent toutefois de plus en plus de politiques sur les différentes facettes de la gouvernance numérique et ses implications pour le politique.

En ce qui concerne les technologies numériques, s'attaquer aux chaînons manquants peut signifier mettre l'accent sur la participation civique en ligne, les discours haineux et la désinformation, ainsi que sur les coupures d'internet, les campagnes de fake news orchestrées et les trolls commerciaux. La non-discrimination des groupes marginalisés et des femmes doit tenir compte de la fracture numérique, qui voit de nombreuses inégalités exacerbées par les difficultés d'accès aux technologies accessibles à d'autres groupes plus privilégiés. La confiance dans la responsabilité et l'intégrité des élus, dans les résultats des sondages et dans les efforts de l'État pour promouvoir l'activité économique, exige de sérieux efforts pour fournir des données transparentes qui peuvent être vérifiées en temps réel, ou de manière rapide, et que les activistes puisse infirmer ou confirmer en fournissant des informations numériques provenant du public et/ou des lanceurs d’alerte.

Un autre domaine dans lequel le consensus international a considérablement changé depuis le milieu des années 2000 est celui de la durabilité environnementale. Le monde est désormais collectivement beaucoup plus conscient des réalités multiformes du changement climatique et de la dégradation existentielle de l'environnement. Ce n'est pas un point aveugle pour la charte : son article 42 s'en remet simplement aux traités pertinents couvrant la protection de l'environnement pour réaliser le développement durable, sans autre précision. Toutefois, cela est plutôt mince à la lumière des preuves actuelles de conflits alimentés par le climat (par exemple au Sahel) et de la nécessité d'une vision à long terme des dirigeants pour garantir les biens publics collectifs pour les générations futures et pas seulement à l’horizon de la prochaine échéance électorale.

Ces oublis sont compréhensibles compte tenu du contexte différent dans lequel la CADEG a été débattue et adoptée. Ils ne condamnent pas non plus la Charte à l'inutilité, loin de là : il est simplement important d'être conscient des lacunes et de compenser ce qui manque lors de sa mise en pratique.

En outre, l'amendement d'un traité juridiquement contraignant et déjà exécutoire est un exercice lourd. Il semble donc qu'il y ait peu de chances qu'une mise à jour soit effectuée à court ou moyen terme, et la question clé reste de savoir ce que les États font de la charte telle qu'elle est.

En termes pratiques, les États membres eux-mêmes ont la responsabilité de faire respecter la CADEG, mais les structures continentales ont un rôle à jouer. L'UA a mis en place tout un système pour promouvoir la mise en œuvre de la charte et des engagements connexes. Nous avons mentionné les rôles du conseil de paix et de sécurité (CPS), des tribunaux et du MAEP, mais en fait, toute une série d'autres structures font partie de l'Architecture africaine de gouvernance. Voici un aperçu de la répartition des tâches selon la Charte (en gardant à l'esprit que certains ajustements sont en vigueur depuis que des documents supplémentaires l'ont complétée - voir ci-dessous)

4) Ce qui motive l'adoption de la Charte

La ratification de la Charte a été un processus quelque peu lent, jugé décevant par beaucoup. Pourtant, au fil des ans, une majorité de pays africains l'ont ratifiée (35 aujourd'hui). Compte tenu de l'ambition de faire de la Charte un programme juridiquement contraignant, il était prévu que les États seraient réticents à en signer les termes ; le fait qu'elle soit seulement entrée en vigueur pouvait pas être considéré comme acquis.

La conception initiale et l'adoption de la Charte sont le produit d'une époque spécifique. Non sans lien avec l'ère de démocratisation des années 1990 au niveau mondial, et le mélange de craintes d'instabilité et d'optimisme normatif qui a entouré (et permis) la création de l'Union africaine au tournant du millénaire, une floraison de déclarations et d'engagements en faveur d'une meilleure gouvernance avait été adoptée sous les auspices de l'UA. Ils peuvent être visualisés en haut de l'infographie ci-dessous.

C'est pourquoi la partie supérieure gauche du visuel, qui énumère les engagements ajoutés au cours de la période 2008-2021, comporte beaucoup moins d'entrées que la partie inférieure gauche, qui couvre principalement le début des années 2000. Les principaux éléments constitutifs étant en place - la CADEG et son homologue sur les droits de l'homme, la CADHP - de même que le cadre institutionnel, les documents suivants consistent pour la plupart à affiner et à élaborer les engagements de la CADEG dans des domaines spécifiques tels que les principes du service public ou la décentralisation. Entre-temps, des documents visant à rendre opérationnel l'agenda de la gouvernance au niveau régional sous les auspices des CER ont été progressivement élaborés (à droite).

Cela montre une partie de la logique bureaucratique de l'adoption de la CADEG : simplifier. Mais qu'en est-il des motivations politiques ? En fait, d'emblée, il peut sembler étrange de fixer des règles de gouvernance spécifiques dans un traité juridiquement contraignant. Après tout, la politique est partout une affaire compliquée, et chaque pays a sa propre façon de la gérer, le plus souvent en s'écartant quelque peu des principes de la soi-disant "bonne" gouvernance. Qui plus est, de nombreuses questions ne peuvent être arbitrées que par le jugement populaire des électeurs ou des manifestants, ou par les tribunaux, et non par la simple application neutre et technique des dispositions d'un traité international.

Par conséquent, il y aura forcément des contestations et des revendications légitimes de violations de la Charte. Alors, pourquoi les pays adoptent-ils un traité qu'ils savent qu'ils vont violer dans une certaine mesure, et qui peut être utilisé contre eux ?

Il est difficile de déterminer avec précision pourquoi certains pays ont adopté la Charte alors que d'autres ne l'ont pas fait, mais le désir de mettre fin aux coups d'État et aux conflits qui avaient frappé différentes régions du continent dans les années 90, les ambitions politiques panafricaines de l'époque, les personnes au pouvoir à ce moment-là, la capacité et l'intérêt de la société civile à se mobiliser sur cette question, ainsi que le contexte mondial, continuent de jouer un rôle dans la détermination des pays qui ratifient la Charte et des raisons pour lesquelles ils le font. Les puissances internationales - notamment par leur capacité à fournir des fonds, qu'il s'agisse de bailleurs de fonds traditionnels ou de non-démocraties influentes - et la société civile peuvent jouer un rôle en exerçant ou en détournant la pression en faveur de l'adoption.

Dans le monde entier, les phases de démocratisation et d'autocratisation alternent et peuvent se refléter dans les différentes priorités des pays dans une certaine mesure. Mais une étude ne trouve pas de lien global clair et direct entre les performances de gouvernance et le statut d'adoption. Ce constat est confirmé par un examen rapide des cas nationaux : Le Cameroun, le Tchad, le Rwanda et la Guinée-Bissau figuraient parmi les premiers adoptants, sans parler des deux premiers pays à avoir ratifié la convention - l'Éthiopie et la Mauritanie. Aucun de ces pays n'était très démocratique au moment de la signature, alors qu'à l'inverse, un pays souvent présenté comme plus démocratique, le Botswana, n'a pas encore signé ni ratifié la CADEG.

Pourquoi douze États ont-ils signé mais pas ratifié ? Les situations varient d'un pays à l'autre, allant d'un manque d'intérêt (compte tenu d'autres priorités urgentes) à l'absence de procédures de ratification adéquates dans les systèmes politiques de certains pays, souvent dans un contexte de ressources et de capacités limitées pour mener le processus, ainsi que de problèmes de coordination.

En effet, l'adoption de la Charte exige généralement - après engagement des plus hautes autorités - que toutes les parties prenantes gouvernementales et non gouvernementales clés travaillent ensemble au cours de ce processus. Il semblerait que la lenteur des progrès soit due en partie à une certaine nonchalance combinée à des obstacles techniques occasionnels, plutôt qu'à une résistance active et à la décision de ne pas adopter la Charte.

En théorie, l'une des raisons de ne pas adopter la Charte est qu’il il est clair qu'elle peut être utilisée contre les pays dont la continuité constitutionnelle est compromise, par exemple lorsque des dirigeants tentent de rester au pouvoir au-delà de la limite de leur mandat. Cependant, il n'est pas certain que cela joue un rôle décisif dans la pratique. Qui plus est, en engageant les pays à respecter l'ordre constitutionnel, la Charte offre également une protection (au moins morale) contre les tentatives d'éviction illégale. Des enquêtes plus approfondies sur des pays spécifiques sont encore nécessaires pour obtenir une image plus claire des raisons qui sous-tendent l'adoption et la non-adoption.

Au-delà de l’examen de ce qui décourage ou encourage l'adoption légale de la charte, comme pour tout engagement juridique, ce qui compte le plus est sa mise en œuvre : le bilan des pays et des sociétés en matière de gouvernance.

5) La Charte peut-elle conduire à une meilleure gouvernance sur le terrain, et comment la société civile peut-elle y contribuer ?

À première vue, les problèmes persistants liés à la gouvernance, à la démocratie et aux droits de l'homme sur le continent semblent indiquer que la CADEG ne fonctionne pas bien. Les performances de nombreux pays africains en matière de gouvernance sont préoccupantes : elles suivent la tendance plus générale dans le monde, à savoir une polarisation accrue et une relative récession démocratique.

En fait, on craint que les autocraties africaines ne tentent de saper le programme de gouvernance, même si le fait de l'ignorer et ne pas le soutenir peut suffire à le freiner voire le faire échouer. En réponse aux préoccupations croissantes concernant la résurgence des conflits armés et à son engagement à faire taire les armes (à l'origine d'ici 2020), l'UA actualise son approche de la gouvernance d'une manière qui pourrait la rendre plus attrayante. En effet, la gouvernance est de plus en plus comprise comme une prévention ex ante des conflits, et la fusion des structures de la Commission de l'UA en un département commun des affaires politiques, de la paix et de la sécurité pourrait accompagner le mouvement.

Cela étant, l'appétit est globalement limité pour que le niveau continental joue un rôle plus important dans la gouvernance des pays africains. Il existe également un certain scepticisme quant à la capacité des traités internationaux et continentaux à accomplir beaucoup de choses, alors que les résultats sur le terrain sont généralement décidés par l'intégrité - ou le manque d'intégrité - des dirigeants, la capacité des manifestants et des électeurs à se mobiliser, et les technologies permettant de favoriser l'engagement des citoyens, de diffuser de la désinformation ou de manipuler les processus électoraux. En d'autres termes, c'est au niveau national que les moteurs de la gouvernance ont le plus d'impact.

Ainsi, la capacité de la CADEG à influencer les résultats sur le terrain est en soi un sujet de controverse. Dans quelques cas, par exemple à Madagascar et au Burkina Faso, on a constaté qu'elle avait eu un impact faible mais réel sur la façon dont les processus politiques étaient menés. Des activistes et des politiciens ont utilisé la Charte comme source d'autorité, par exemple pour décider qui pourrait se présenter aux élections de transition après un coup d'État, et pour légitimer le renversement d'un président qui a violé l'ordre constitutionnel en prolongeant son mandat au-delà de sa durée légale.

En fin de compte, il n'y a aucun moyen de savoir comment les choses se seraient passées dans le pays X ou Y s'il n'y avait pas eu de Charte. L’exemple cité en introduction, celui des suspensions de droits de vote à l’UA de certains pays et non d’autres suite à des coups d’états, montre bien que des considérations politiques spécifiques jouent un rôle trop important pour permettre d’attribuer succès ou errements à la Charte elle-même. La meilleure question est donc peut-être la suivante : que peut-on faire pour que les dispositions de la Charte soient mieux appliquées, et comment peut-on y contribuer ?

Ce guide de la CADEG a été préparé par Martin Ronceray et Isabell Wutz, avec l'aide de Lidet Tadesse, Philomena Apiko, Bruce Byiers, Robert Okello et Maelle Salzinger. Tous les visuels ont été préparés par Yaseena van 't Hoff. Pour toute information sur ce guide, veuillez contacter Martin Ronceray à l'adresse mro@ecdpm.org. Pour en savoir plus sur le travail de l'ECDPM sur les institutions africaines et les dynamiques régionales, visitez cette page. Pour en savoir plus sur le Charter Project Africa, visitez cette page.